El Tribunal Supremo analiza la aplicación de la doctrina del silencio administrativo positivo a un supuesto de caducidad de licencia de obras. Estando la licencia condicionada a un informe favorable por parte del ayuntamiento, que se emite pero no se notifica al interesado, se debate el momento en el que comienza el cómputo de dicho plazo de caducidad: el de la emisión del informe o el de la notificación del mismo.

El silencio administrativo no puede perjudicar al administrado ni beneficiar a la Administración

Una comunidad de bienes propietaria de un edificio solicitó, en el año 2010, licencia municipal para realizar obras en el mismo. El ayuntamiento concedió la licencia de obras pero condicionando el inicio de las obras a la obtención de un informe favorable de los técnicos municipales respecto de una operación de replanteo.

Una vez que los interesados presentaron la correspondiente documentación sobre el replanteo, los técnicos municipales emitieron el informe, que fue favorable, pero este informe no fue notificado a los recurrentes. Los propietarios no comenzaron las obras ni se dirigieron al ayuntamiento para interesarse por el mencionado informe y, transcurridos 5 años, la Administración decretó la caducidad de la licencia.

Los propietarios interpusieron recurso contencioso-administrativo ante el juzgado que, en su sentencia (confirmada posteriormente por el TSJ), dio la razón a la Administración municipal, razonando que, por ser positivo el silencio, los recurrentes debieron entender que el informe que no les fue notificado era favorable, debiendo por ello, iniciar las obras, y que, además, dado el tiempo transcurrido hasta que se inicia el procedimiento de caducidad (5 años), pudieron consultar en el ayuntamiento el estado del expediente, optando, sin embargo por una actitud pasiva que no justifican.

Por ambas razones, entiende que la falta de notificación de dicho informe no enerva el plazo de caducidad establecido en la propia licencia para el inicio y ejecución de las obras (inicio de las obras en plazo no superior a 6 meses y culminación en plazo no superior a 18 meses).

Recurrida la sentencia del TSJ ante el Tribunal Supremo, se plantea ante este la siguiente cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia: si, otorgada licencia de obras que condiciona la autorización de inicio de las mismas a la emisión de un informe técnico favorable respecto del acta de replanteo y, aportada dicha acta, el informe no es emitido o no es notificado, cabe entender otorgada la autorización por silencio administrativo y por ende iniciado el plazo de caducidad de la licencia o, por el contrario, hasta la emisión y notificación de dicho informe el plazo de caducidad no ha de computarse.

Las partes no cuestionan que la licencia obras concedida condicionaba el inicio de las obras a la obtención del mencionado informe favorable, así como que dicho informe favorable fue emitido, pero no notificado a los recurrentes.

Tampoco se cuestiona que respecto de la solicitud de dicho informe operaba el silencio positivo, según la normativa aplicable en la materia.

Entre otras cuestiones, el ayuntamiento alega, en su escrito de oposición al recurso, el abuso de derecho por parte de los recurrentes ya que, con la utilización del silencio administrativo, los demandantes tratan de mantener vivo, en palmario fraude de ley, el proyecto amparado por la licencia originaria, tal como estaba formulado el edificio diez años atrás, en abierta contradicción con la normativa urbanística y constructiva actual, a la que tendría que adecuarse imperativamente el edificio que se vaya a construir.

La sentencia que analizamos recuerda, en primer lugar, la consolidada doctrina del propio Tribunal Supremo (TS 21-3-06, EDJ 37372; 5-2-20, EDJ 507963), así como del Tribunal Constitucional (TCo 6/1986; 14/2006; 52/2014), sobre el silencio administrativo: en la medida en que supone el incumplimiento de la obligación legal de revolver que incumbe a la Administración (según el actual art.21 LPAC), no puede perjudicar al administrado ni beneficiar a la Administración.

Por ello, no puede calificarse de razonable una interpretación que prime esa inactividad y coloque a la Administración en mejor situación que si hubiera cumplido su obligación de resolver y efectuar una notificación con todos los requisitos legales.

Es más, el silencio administrativo, tanto negativo como positivo, está establecido en beneficio del administrado, y, en consecuencia, es a él a quien corresponde utilizarlo para su conveniencia o desconocerlo cuando le perjudique.

No le es lícito a la Administración beneficiarse del incumplimiento de su deber de resolver expresamente, porque hay un principio general del Derecho según el cual ningún infractor puede alegar en su propio beneficio su incumplimiento de las normas (en este sentido, TS 16-7-97, EDJ 5162, sentencia citada por ambas partes en sus escritos).

Así, no puede reprocharse la actitud pasiva del particular que no se informa del estado del expediente: además de transformar en obligación el derecho de los ciudadanos a estar informados del estado de los procedimientos que les atañen (actual art.53 LPAC), supone una interpretación del silencio administrativo, en este caso positivo, en perjuicio del ciudadano.

En el caso analizado, no eran los administrados los que debían ofrecer explicaciones sobre su falta de actividad, actividad que no podían empezar hasta que la Administración se pronunciase, sino la Administración, que era la única que estaba incumpliendo un deber legal, su deber de resolver.

No cabe hablar en este caso de abuso de derecho, pues la Administración siempre ha tenido en su mano evitar los efectos que pudieran derivarse de la licencia por el transcurso del tiempo, a la vista de la previsible futura entrada en vigor de nuevas normas de planeamiento, le bastaba, sencillamente, con notificar en tiempo y forma el informe que sus propios servicios habían emitido.

Así, se fija como criterio casacional que, en supuestos como el de autos en los que se ha otorgado una licencia de obras que condiciona la autorización de inicio a la emisión de informe técnico favorable respecto del acta de replanteo que es emitido y no notificado al solicitante, aun pudiéndolo entender otorgado por silencio positivo secundum legem, no es posible entender iniciado el plazo de caducidad de la licencia hasta la emisión y notificación de dicho informe.

Fuente: Lefebvre